МЕРЫ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ЭТОЙ ПОЛИТИКИ Разрабатывая и реализуя политику в отношении России, администрация Клинтона совершила ряд функциональных и структурных ошибок. Три существенных промаха оказали воздействие на подход администрации США к государствам, возникшим в результате распада Советского Союза. Во-первых, вместо того, чтобы реструктурировать органы внешней политики в государственном департаменте США в соответствии с новой геополитической реальностью, бюрократии было позволено сохранить ту же структуру, которая использовалась в отношениях с Советским Союзом. Была сделана попытка компенсировать недостатки этой структуры путем создания постов посла по особым поручениям и специального советника госсекретаря по проблемам новых независимых государств. Это создало впечатление повышенного внимания к России и другим бывшим республикам СССР, но и породило другую, возможно, более серьезную, проблему для разработки и осуществления политики США — персонализацию принятия решений. В первые четыре года администрация Клинтона занималась в основном американской экономикой, поэтому политика в отношении России и новых независимых государств была передана в ведение вице-президента, заместителя министра финансов по международным делам и посла по особым поручениям по делам СНГ. Отношения Америки с Россией осуществлялись этими тремя официальными лицами, и формирование политики зависело исключительно от личных отношений между узким кругом чиновников правительств США и России, а не концентрировалось на интересах США. Политика, основанная на личностях, привела к третьей ошибке: “москвоцентризму” в оценке отношений к другим государствам бывшего СССР. Опора на нескольких высокопоставленных российских чиновников предопределила применение этого москвоцентристского подхода к формулированию политики в отношении Украины, государств Балтии и Закавказья. Более того, персонализация политики не обязательно вела к лучшей координации или осуществлению политической линии, особенно в отношении двусторонней помощи. В начале-середине 1990-х годов помощь США странам СНГ превратилась в растущую индустрию. Целый ряд американских агентств — от госдепартамента и министерства финансов до министерства сельского хозяйства; юстиции и обороны — стал управлять этими программами. Чтобы уследить за растущим числом распределителей помощи, администрация Клинтона инициировала межведомственный процесс во главе с послом по особым поручениям, который в основном удачно справлялся с повседневным управлением российско-американскими отношениями, включая двустороннюю помощь. Однако и посол по особым поручениям, и межведомственный процесс не сумели ни преодолеть проблем, присущих бюрократии, сложившейся в советское время, ни уменьшить личностные факторы в принятии политических решений. Сконцентрировав внимание на предоставлении помощи иностранным государствам, конгресс США попытался исправить недочеты и недостатки, учредив в соответствии с законом должность координатора при государственном департаменте по формированию и регулированию помощи иностранным государствам. Однако это не помогло улучшить координацию, как планировал конгресс. Ограничение полномочий координатора помощи США бывшим республикам СССР было по существу заложено с самого начала, так как фактическое управление российско-американскими отношениями оставалось в руках бюрократов по мере того, как они двигались вверх по карьерной лестнице. Оба поста — и посол по особым поручениям, и координатор, облеченный полномочиями конгресса США, — продолжают существовать на момент начала деятельности новой администрации США, хотя реальное управление отношениями находится в руках нынешнего заместителя госсекретаря. Новая администрация США должна восстановить баланс в процессе формирования и осуществления политической линии, устранив основу для политики, основанной на личностях, и стимулы для тех, кто эту политику контролирует и осуществляет политическую программу, которая не соответствует президентской. Для этого Дж. Буш должен:
Члены Тематической группы должны собираться на регулярной основе и отчитываться перед МГВУЕ раз в квартал. Если на уровне Тематической группы вопрос разрешить нельзя, его незамедлительно следует представить на рассмотрение МГВУЕ. Решения по проблемам, которые не в состоянии решить МГВУЕ, будет принимать президент. Ответственность за двусторонние отношения с Россией должна быть вновь возложена на Управление по европейским делам. А полномочия по осуществлению отношений с Россией следует передать в ведение вновь создаваемого поста заместителя помощника госсекретаря, который комбинировал бы полномочия существующих должностей посла по особым поручениям и специального советника госсекретаря по странам бывшего СССР. Посол США в Москве и помощник госсекретаря по европейским делам должны предоставлять рекомендации и аналитические материалы в распоряжение заместителей госсекретаря и самого госсекретаря. Вертикаль полномочий в госдепартаменте по вопросам осуществления политики должна быть четкой. Далее, следует реорганизовать отдел, занимающийся государствами бывшего СССР. В настоящее время Украина, Белоруссия и Молдавия находятся в ведении того же отдела, который занимается Россией. Такая бюрократическая структура как бы транслирует мысль о том, что Соединенные Штаты воспринимают эти страны как сферу влияния России. С таким восприятием следует немедленно покончить. Украину, Белоруссию и Молдавию следует курировать отделу, возглавляемому заместителем помощника госсекретаря по делам Центральной Европы. Курирование стран Закавказья также следует переместить из отдела российско-американских отношений. Оно должно осуществляться отделом по делам Южной и Центральной Европы или Бюро по делам Ближнего Востока. Точно так же, курирование новых независимых государств Центральной Азии следует передать в ведение Бюро по делам Ближнего Востока или Бюро по делам Южной Азии. Проблемы, связанные с исламом и нефтью, а также политика в отношении Афганистана, Пакистана и Турции, не менее, если не более, важны, чем проблемы, связанные с Москвой. Соединенные Штаты должны иметь в виду, что некоторые российские офицеры, участвовавшие в программах обмена, впоследствии отстраняются от должности или обнаруживают, что их продвижение по службе замедляется. Это явно подрывает цель обменов. Поэтому нужно внимательно отслеживать развитие карьеры российских офицеров, участвующих в обмене, для оценки эффективности этих обменов. Подобные обмены необходимы между ФСБ и ФБР и между полицейскими организациями штатов и российским МВД. Пентагон должен усилить группу аудиторов, которая контролирует российскую часть Программы сотрудничества по снижению угрозы, путем привлечения аудиторов со знанием русского языка, понимающих российскую армию и общую практику ведения бизнеса. Поступали жалобы на то, что русские не предоставляют адекватных бухгалтерских документов отчетности, и это угрожает успеху программы. Заместитель директора по разведке Центрального разведывательного управления должен создать оперативную группу по проблеме российско-китайского стратегического партнерства и координации. В этой группе должны работать эксперты из разведывательного сообщества при содействии внешних экспертов. Деятельность группы должна выходить за рамки контроля над торговлей вооружениями и технологиями и исследовать стратегические намерения и возможные последствия российско-китайского стратегического партнерства. Она должна сконцентрировать внимание на сборе и анализе разведданных, которые упрощали бы более детальную оценку того, насколько тесно Москва и Пекин координируют свою антиамериканскую политику. Работать с конгрессом Во время пребывания у власти администрации Клинтона конгресс проявлял все больше скептицизма относительно российско-американских отношений. Будучи обеспокоенным неудовлетворительной деятельностью Агентства по международному развитию, конгресс последовательно сокращал размеры помощи России и странам бывшего СССР — с 2,4 млрд долларов в 1993 году до 500 млн долларов в 1999 году. Конгресс законодательно одобрил программу Сотрудничества по уменьшению угрозы (известную как программа Нанна-Лугара). Он также финансировал несколько школьных обменов (программа Брэдли) и визиты официальных лиц, организованные библиотекой конгресса. Конгресс принял разработанный
палатой представителей закон о введении
санкций против отдельных российских
предприятий, поставляющих технологии
баллистических ракет в Иран, Ирак,
Ливию и Сирию. Однако в 1995 году
администрация США заключила тайное
соглашение с Кремлем (меморандум Гора-Черномырдина)
в обход санкций, позволив Москве
продавать оружие в Иран. Палата
представителей также одобрила санкции
против Азербайджана, который был
вовлечен в военные действия с Арменией
(1988-1994). Эти санкции остаются в силе,
несмотря на прекращение огня между
воюющими сторонами, действующее уже семь
лет. Для проведения политики в отношении России администрация Буша должна теснее работать с конгрессом. В частности ей следует:
Использовать публичную дипломатию За последние годы российское общественное мнение, которое после краха коммунистического режима было настроено явно проамерикански, изменилось в худшую сторону. В общественной сфере накопились проблемы, требующие вмешательства публичной дипломатии. Как регулярно показывают опросы, проводимые по заказу США, общественное мнение в России оборачивается против Соединенных Штатов. Их воспринимают как государство, интригующее в ущерб национальным интересам России, стремящееся к ее ослаблению и угрожающее национальной безопасности России. Это особенно относится к элитам в сфере международной политики и национальной безопасности времен СССР и к некоторым СМИ. Расширение НАТО и военная операция в Косово позволили российскому правительству развернуть в общественной среде жесткую антиамериканскую пропаганду. Российское общество пало жертвой старой “утки” о том, что НАТО — “агрессивный” блок, нацеленный на подготовку наступательной войны против России. Впервые после горбачевских реформ перед посольством США в Москве прошли антиамериканские демонстрации, организованные правительством. Около половины россиян, принявших участие в опросе в марте 2000 года, сказали, что настроены антиамерикански. Существует реальная опасность того, что свобода прессы — одно из величайших достижений ельцинской эпохи — под угрозой. Прошли обыски в редакциях оппозиционных газет, на журналистов совершались нападения, некоторые были похищены и убиты. Российский министр печати предложил запретить деятельность радио “Свобода” в России. В связи с тем, что общественность России все больше подвергается антиамериканской и националистической пропаганде со стороны прессы, а российское государство усиливает свою роль в управлении СМИ, Соединенные Штаты должны:
В настоящее время около 50 местных ультракоротковолновых радиостанций ретранслируют радио “Свободу” и только 12 региональных компаний ретранслируют телевидение “Голоса Америки” на русском языке. Их численность следует значительно увеличить, чтобы больше россиян могли узнать американскую точку зрения. Соединенные Штаты заинтересованы в создании СМИ, которые выступают за свободу прессы, ратуют за антикоррупционную политику, способствуют созданию правового государства, экономическим реформам и демократическим принципам в политической системе России. Американский бизнес должен быть уверен, что российская элита заинтересована в честном правительстве, земельной реформе, защите интеллектуальной собственности и прав собственности в целом. Журналисты российских телевидения и радио, редакторы печатных изданий и комментаторы должны разбираться в этих важных вопросах для того, чтобы правильно подавать их читателям и зрителям. Точку зрения США можно доводить до сведения непосредственно российских СМИ с помощью отделения общественных связей госдепартамента США. Это важный инструмент формирования мнения российской аудитории о международных делах. Сегодня освещение некоторых событий носит явно предвзятый характер против США, в то время как такие важнейшие темы, как возрастание роли Китая в качестве региональной и потенциально агрессивной державы игнорируются. Работа с российскими главными редакторами, редакторами по международным делам и комментаторами может стать эффективной тактикой влияния на общественное мнение. Этого можно достичь, организуя конференции и семинары в России. Исследовательские группы, поддерживаемые Западом, например, Национальный институт прессы, Программа поддержки прессы Совета по международным исследованиям и обменам, а также такие российские организации, как Фонд защиты гласности, могли бы осуществлять эту деятельность. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Новый президент будет иметь дело с Россией, которая значительно отличается от той страны, с которой имел дело Клинтон, став президентом. Похоже, что сегодняшняя Россия стоит на грани возврата к централизованному правлению с преобладанием власти спецслужб. Эта Россия будет оказывать значительное влияние на соседние государства и демонстрировать самые сильные антиамериканские настроения за последние 15 лет. Однако ее руководство также понимает, что если в ближайшем будущем экономические показатели России существенно не улучшатся, в первые десятилетия XXI века эта страна останется на обочине истории. Дж. Буш должен четко определиться с тревогами и приоритетами в сфере российско-американских отношений. Главными среди них должны быть растущие усилия России по активизации антиамериканских настроений на международной арене, а также деятельность по распространению вооружений, которая превращает Россию в арсенал оружия и стратегический тыл для Пекина. Среди приоритетов необходимо также подчеркнуть развертывание национальной противоракетной обороны и эффективное сдерживание режимов-изгоев в Иране, Ираке и Северной Корее. Соединенные Штаты должны добиваться более тесного сотрудничества с Россией в трех обширных областях: безопасность и дипломатия, экономические связи и развитие демократии, права человека и правовое государство. Президент будет располагать средствами для защиты жизненно важных интересов США в этих вопросах и должен быть готов к этому. Если Москва станет сотрудничать, внешняя политика США сможет помочь России стать более эффективной в плане внутренней политики и более совместимой в международном плане. |
||||
|