Бюллетень Фонда «Наследие»

ПОСЛЕ ПОБЕДЫ: РОЛЬ АМЕРИКИ 
В БУДУЩЕМ АФГАНИСТАНА

Группа аналитиков Института международных исследований им. Дэвисов Фонда «Наследие» — Дж. Филлипс, Дж. Спенсер и Дж. Халзман — провела исследование роли Соединенных Штатов в афганском урегулировании и пришла к следующим выводам.

США одержали решающую военную победу над террористической сетью «Аль-Каида» и радикальным режимом талибов в Афганистане и теперь должны предпринять усилия по обеспечению стабильного мира. Хотя талибы и их союзники из «Аль-Каиды» были вынуждены спасаться бегством и скрываться, они остаются потенциально дестабилизирующей силой как в Афганистане, так и в соседнем Пакистане. Первостепенной задачей США должно стать задержание руководителей этих исламских террористических движений и привлечение их к суду. Прямая угроза, которую они представляют для американцев, обусловливает заинтересованность Соединенных Штатов в создании стабильного афганского правительства, способного решительно препятствовать их возвращению к власти.

В сотрудничестве с многонациональными Международными войсками по оказанию содействия в сфере безопасности (ИСАФ) США должны играть роль основного гаранта временного правительства под руководством президента Хамида Карзая. Хотя приоритетом политики США должно быть задержание лидеров террористов, для долгосрочной политической стабильности важнее всего добиться международной экономической поддержки и многостороннего сотрудничества со стороны соседей Афганистана, особенно Пакистана.

Пытаясь поддержать афганское государство, Вашингтон не должен поддаваться соблазну «строительства нации», как предлагают некоторые. Афганистан — это страна, но не нация. Он уже давно расколот глубокими геополитическими, этническими, религиозными и племенными противоречиями, и было бы безрассудно считать, что они могут быть преодолены посредством иностранного социального инжиниринга, насаждаемого Вашингтоном или ООН. После переворота 1978 года афганские коммунисты даже при поддержке военной мощи Советского Союза не смогли навязать свой режим, несмотря на 14 лет войны, унесшей свыше миллиона жизней афганцев. После прихода к власти в 1996 году экстремистское движение талибов не смогло навязать свою волю в северных, непуштунских районах, несмотря на поддержку пакистанской армии, тысяч иностранных исламских боевиков и сотни миллионов долларов помощи от уроженца Саудовской Аравии Усамы бен Ладена и других исламских экстремистов.

После двадцати трех лет непрерывной войны образовалось противоречивое сообщество региональных, племенных и этнических лидеров, включая тех, кого западные СМИ окрестили «полевыми командирами». Эти упрямые и дерзкие люди, уцелевшие в калейдоскопе афганской политики, не станут покорно следовать иностранным планам «строительства нации» или подчиняться центральному правительству в Кабуле, если им покажется, что это ставит под угрозу их личную власть. Для создания стабильного политического климата, благоприятного для мира в регионе, а также в интересах США необходимо убедить противоборствующих лидеров различных афганских групп в том, что они много выиграют от сотрудничества с центральным правительством, поддерживаемым Соединенными Штатами, но много потеряют, выступая против него.

Для достижения этой долгосрочной цели Соединенные Штаты должны дать ясно понять, что их главный интерес — предотвратить использование международными террористами какой-либо части территории Афганистана в качестве базы для боевых действий в будущем. Америка должна пересмотреть свою стратегию партизанской войны малой интенсивности и при необходимости предоставлять военные ресурсы для осуществления ограниченных невоенных функций. Президент Буш должен противостоять давлению и вести дело к победе в Афганистане, руководствуясь военными целями, а не произвольно установленными графиками. Боевые формирования США не должны участвовать в миротворческих операциях ООН или мероприятиях по «строительству нации», как предлагают некоторые. Их также не следует использовать для выполнения миротворческих задач, выходящих за рамки их нынешней роли.

Соединенные Штаты должны предоставить экспертную помощь в подготовке афганской армии и создании инфраструктуры и гражданских институтов. Им также следует рассмотреть возможность ограниченного технического консультирования и оказания помощи Кабулу для осуществления судебных реформ, открывающих экономические возможности для афганцев. США также должны поддержать новое политическое устройство в Афганистане, соответствующее его политическим реалиям.

НАРАСТАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ В АФГАНИСТАНЕ

Соединенные Штаты одержали убедительную военную победу в первой фазе войны против терроризма в Афганистане. Боевые операции, начавшиеся менее чем через месяц после терактов в Америке 11 сентября, увенчались к середине ноября свержением власти талибов в Кабуле.

Сейчас обстановка в Афганистане чрезвычайно благоприятна в военном отношении для США и их союзников. Для поддержания порядка в столице развернуто приблизительно 7 тыс. американских солдат и пятитысячный контингент войск ИСАФ. После недолгих попыток укрепиться в горной цитадели Тора-Бора и последовавших тщетных усилий по перегруппировке в районе Гардеза силы «Аль-Каиды» были вынуждены рассеяться и затаиться. (Считается, что многие террористы бежали в Пакистан, а некоторые из них перебрались оттуда в Кашмир. По оценке западных дипломатов, около 300 боевиков «Аль-Каиды» находятся сейчас в этой «горячей точке».)

В то же время политическая ситуация в Афганистане вызывает все большую обеспокоенность. Хотя американские войска захватили или уничтожили приблизительно половину из 30 главных лидеров талибов, они не смогли захватить их главного руководителя Муллу Мохаммеда Умара и его ближайших помощников. Многие афганцы, в особенности этнические пуштуны с юго-востока Афганистана, отказались сотрудничать в их розыске и помогали им скрываться. Пуштуны — крупнейшая этническая группа, исторически доминировавшая в афганской политике — явно обижены преобладанием во временном правительстве таджикских лидеров с севера страны, которые вместе с этническими узбеками и хазарейцами составляли костяк «Северного альянса».

Нынешнее правительство будет находиться у власти два года, до проведения выборов нового руководящего органа страны. Руководитель временного правительства Хамид Карзай — пуштун, стремящийся расширить правящую коалицию путем включения большего числа пуштунских лидеров. 6 июля эти попытки потерпели провал: в Кабуле был убит вице-президент Хаджи Абдул Кадир, второй по значимости пуштун в правительстве. У него было много врагов. Он, возможно, стал жертвой талибов, против которых он боролся многие годы, «Аль-Каиды» или афганских наркоторговцев, которым он нанес ущерб уничтожением урожая мака. А на поступления от контрабанды наркотиков весьма рассчитывали талибы и «Аль-Каида». Убийство не было раскрыто, и это усилило подозрения среди пуштунов, что Кадира убрали контролируемые таджиками спецслужбы. Это может вбить клин между пуштунами и представителями других этнических групп в афганском правительстве.

Инцидент, произошедший 1 июля в 100 км к северу от Кандагара, смешал карты во внутренней политике Афганистана. По сообщениям СМИ, американский боевой самолет АС-130, обеспечивавший огневую поддержку группы спецназа США, уничтожил свыше 40 афганцев, включая 25 участников свадьбы. Операция спецназа была частью кампании США по поимке Муллы Умара и ряда его помощников, которые, по сообщениям, скрываются поблизости, в их родной провинции Урузган. (Афганские власти уверяли, что присутствовавшие на свадьбе стреляли в воздух, чтобы «позабавиться», однако официальные лица в Пентагоне привлекли внимание к тому обстоятельству, что в течение месяца до инцидента эти же афганцы трижды открывали огонь по американским войскам).

Президент Буш принес президенту Карзаю свои извинения за инцидент, но гибель людей вызвала первую после падения талибов антиамериканскую демонстрацию в Кабуле. Под влиянием этого события губернатор провинции Кандагар Гул Ага Шерзай предложил, чтобы Соединенные Штаты получали предварительное разрешение от губернаторов на проведение боевых операций в отдельных провинциях. Хотя правительство Карзая и другие губернаторы отвергли это предложение, они подвергаются возрастающему общественному давлению с целью добиться их дистанцирования от осуществляемых под руководством США боевых действий.

Любой ошибочный обстрел с трагическим исходом подрывает политические позиции Соединенных Штатов и их отношения с кабульским временным правительством. Пуштунские племена могут занять еще более враждебную позицию в отношении американского военного присутствия и правительства Карзая, если придут к выводу, что меры по поимке лидеров талибов являются частью общего плана, призванного обеспечить доминирование непуштунских меньшинств над пуштунским поясом.

Острота политического соперничества в Афганистане растет. Хрупкая коалиция «Северного альянса» постепенно распадается в связи с трениями между доминирующей таджикской партией Джамиат Ислами, узбекской фракцией генерала Дустума и более мелкими хазарейскими группами. Полевые командиры ревностно отстаивают свою независимость и настраивают иностранные государства друг против друга. Например, губернатор провинции Герат Исмаил Хан для поддержания своей власти пользовался помощью Ирана, а генерал Дустум получает большую помощь из Узбекистана и России.

Самая опасная тенденция — в том, что южные пуштуны постепенно разочаровываются во временном правительстве, которое, как они полагают, неадекватно защищает их интересы. Недавнее убийство Хаджи Абдул Кадира и продолжающиеся трения относительно поддержки усилий США по розыску лидеров талибов в пуштунских цитаделях, скорее всего, усугубят эту тенденцию. Новые случайные обстрелы способны подхлестнуть антиамериканские настроения в пуштунских районах юго-восточного Афганистана, куда нацелена продолжающаяся военная кампания США против талибов и «Аль-Каиды».

Эти тревожные тенденции стимулировали выступления в конгрессе США в пользу увеличения американского участия в миротворческих операциях и мероприятиях по обеспечению внутренней безопасности Афганистана. 7 июля три сенатора — Эван Бэй (демократ, штат Индиана), Чак Хейгел (республиканец, Небраска) и председатель сенатского комитета по разведке Боб Грэм (демократ, Флорида) призвали к расширению американского военного присутствия в Афганистане. Такое расширение военных обязательств США с весьма неопределенными результатами неразумно и может иметь опасные последствия.

ВОЕННОЕ ПРИСУТСТВИЕ США

Успешная военная кампания в Афганистане свидетельствует о способности США вести войну, особенно если учесть, что до 11 сентября вообще не существовало никакого плана военного вторжения в Афганистан и глава Центрального командования США генерал Томми Фрэнкс получил приказ начать планирование операции только 20 сентября. Ее успех обусловлен тем, что президент Буш и его помощники по военному планированию следовали некоторым простым правилам о том, как и где применять военную силу.

Правило №1: использовать военную силу для защиты национальной безопасности Америки.

После террористических актов 11 сентября Соединенные Штаты не могли больше игнорировать угрозу терроризма против своей территории. Хотя на протяжении последних лет американцы и территория США уже становились мишенью террористов (уместно вспомнить, например, взрывы в Центре международной торговли в 1993 году, американских посольствах в Кении и Танзании, и подрыв американского военного корабля «Коул» в октябре 2000 г.), размах терактов 11 сентября продемонстрировал уязвимость Америки. Кроме того, они показали, что некоторые террористы будут использовать любые средства для нанесения максимального ущерба Соединенным Штатам.

Радикальные формы терроризма вкупе с распространением оружия массового уничтожения — это беспрецедентная угроза национальной безопасности США. Все ресурсы страны, включая использование военной силы, должны использоваться для отражения этой угрозы.

Правило №2: военные цели должны быть точны, решительны, достижимы и сохраняемы.

Администрация США четко сформулировала то, что именно входит в ее задачи, а что нет. Общая военная цель войны против терроризма — это «нанести поражение тем, кто осуществляет терроризм, и тем, кто укрывает и помогает им». Военные задачи США в Афганистане — этом учебном полигоне международного терроризма — в том, чтобы, как заявил заместитель министра обороны США П. Вулфовиц, «лишить террористов убежища, где они могут в полной безопасности планировать, готовить кадры и организовывать теракты, захватить, уничтожить террористов и ликвидировать среду, в которой они размножаются».

Не менее важна и ясность других задач США — не оккупировать Афганистан и не навязывать ему окончательную форму правления. Создание демократических институтов в Афганистане не является необходимым условием успеха. Соединенные Штаты готовы признать даже недемократическое устройство послевоенного Афганистана при условии, что страна не будет больше служить базой для действующих против США террористов. До тех пор, пока не будет обеспечено достижение этой цели, Соединенные Штаты должны сохранять активное военное присутствие в Афганистане. Когда эта цель будет достигнута, США должны пересмотреть свой военный вклад.

Правило №3: военное присутствие в Афганистане не должно осуществляться в ущерб более важным обязательствам в сфере безопасности.

Одним из недостатков американской внешней и военной политики в 1990-х гг. было избыточное использование вооруженных сил для решения задач, которые практически не имели значения для важных интересов национальной безопасности. Это привело к распылению и недостаточному финансированию вооруженных сил. Они тратили большую часть времени на выполнение задач, для которых они не предназначались, например, на Балканах, в Сомали и на Гаити.

В разительном контрасте с прошлым военная кампания США в Афганистане непосредственно связана с защитой жизненно важных интересов страны — самообороной от смертоносной глобальной террористической сети Усамы бен Ладена. Угроза со стороны «Аль-Каиды», поддерживаемой талибами, была настолько серьезной, что Соединенные Штаты просто были обязаны предпринять любые действия, необходимые для ее отражения. Теперь, когда угрозы со стороны террористов в Афганистане отступили, президент должен будет принимать новые решения относительно будущего распределения военных ресурсов по мере возникновения новых театров войны против терроризма.

Правило №4: применение военной силы должно пользоваться общественной поддержкой.

В США общественная поддержка военной операции в Афганистане не ослабевает. По данным опроса Гэллапа в апреле 2002 года, 88 процентов американцев считают, что США должны сохранить войска в Афганистане. Это важно, потому что без поддержки общественности и конгресса будет очень сложно осуществлять продолжительное военное присутствие. Она поможет поддерживать боевой дух военнослужащих на высоком уровне и придаст руководителям политическую волю для осуществления правильной для страны линии.

Правило №5: дать возможность вооруженным силам одерживать победы.

В отличие от практики недавнего прошлого президент Буш предоставил американским военачальникам свободу в разработке таких планов ведения войны, которые основаны на оптимальном достижении целей, а не на максимальном умиротворении противника. Обладая такой свободой, генерал Фрэнкс смог в сжатые сроки разработать и осуществить успешный план боевых действий. Ему было разрешено использовать местные силы в той степени, в какой он считал необходимым, а это в свою очередь позволило сделать американское военное присутствие в Афганистане относительно небольшим.

Не вмешиваясь во внутренние афганские разногласия, США смогли поддерживать отношения, максимально облегчившие достижение военных целей. Это важно для того, чтобы американские войска не воспринимались в качестве оккупационной силы. Такая стратегия позволила Соединенным Штатам быстро развить успех, располагая лишь 7 тыс. военнослужащими, а не 100-200 тыс., которые, по многочисленным предположениям, требовались.

Хотя боевые действия еще далеки от завершения, операция по «выкуриванию и уничтожению последних остатков «Аль-Каиды», как выразился заместитель госсекретаря Р. Армитэдж, должна перерасти в восстановительную кампанию. В отдельных аспектах это уже произошло. Америка испытывает все большее давление в целях выделения больших военных ресурсов для этого. Принимая во внимание важность для национальной безопасности США создания такого Афганистана, который бы не экспортировал терроризм, часть военных ресурсов США следует передать на восстановление страны. Однако чрезвычайно важно избежать их использования там, где успешно могут действовать другие страны, организации и государственные ведомства США.

РОЛЬ США В ВОСТАНОВЛЕНИИ 
СТАБИЛЬНОГО АФГАНИСТАНА

Вооруженные силы США с доблестью выполнили свои задачи в Афганистане. Они обучены и подготовлены к ведению войн в интересах своей страны, и делают это отлично. Ответственность за мирное будущее лежит, в конечном счете, на афганском народе, а не на американских вооруженных силах или руководителях. Соединенные Штаты должны оказать поддержку афганцам в восстановлении их страны, но высшим приоритетом для вооруженных сил США должно быть уничтожение групп исламских экстремистов, которые по-прежнему представляют угрозу стабильности Афганистана.

С этой целью Соединенные Штаты должны сделать следующее.

• Пересмотреть стратегию и переформировать свои вооруженные силы в Афганистане для ведения партизанской войны малой интенсивности. Война в Афганистане переходит в новую фазу. После тяжелых потерь в Тора-Бора и в Шах-и-Кот силы «Аль-Каиды» и талибы были рассеяны. Поиск и уничтожение этих мелких формирований — задача, подходящая больше для сил специального назначения при поддержке с воздуха, чем для крупных обычных сухопутных формирований. Руководители Пентагона уже пришли к выводу, что боевая задача обычных сил в Афганистане в общих чертах выполнена. Британские морские пехотинцы, дислоцированные в течение 6 месяцев вдоль афгано-пакистанской границы, недавно покинули позиции, так и не приняв участия в серьезных боевых действиях.
  Соединенные Штаты должны адаптироваться к новому этапу, в большей мере опираясь на небольшие, высоко мобильные подразделения спецназа при поддержке воздушных и аэромобильных сил. Эти подразделения должны тесно взаимодействовать с военизированными подразделениями ЦРУ и центральным правительством Афганистана в работе с агентурной сетью среди местного населения, особенно в южном пуштунском поясе, в целях опознания, обнаружения и задержания скрывающихся боевиков «Аль-Каиды» и лидеров талибов. Усиление разведывательных возможностей жизненно важно для минимизации риска случайного применения силы, которое подрывает усилия США по подавлению мятежников и отрицательно сказывается на центральном правительстве Афганистана.
  Когда Мулла Умар будет схвачен или уничтожен, США должны делегировать афганскому правительству главную ответственность за поимку лидеров талибов и сосредоточиться на искоренении ячеек «Аль-Каиды», представляющих более серьезную угрозу интересам США. Сконцентрировав усилия на преследовании иностранных террористов, а не афганцев, Соединенные Штаты смогут сократить риск случайного уничтожения гражданских лиц и повысить свои шансы на получение местной поддержки в военных действиях.
  Главным театром военных действий теперь становится не Афганистан, а Пакистан, где остатки «Аль-Каиды» нашли убежище вдоль границы среди пуштунских племен, которые уже давно имеют значительную автономию и по большей части неподконтрольны Исламбаду. Президент Мушарраф начал жестоко преследовать сторонников «Аль-Каиды» в этих районах, особенно в южном Вазиристане, где в июне с.г. в перестрелке с боевиками «Аль-Каиды» и их местными соратниками было убито 10 пакистанских солдат.
  3 июля пакистанские войска уничтожили четырех террористов «Аль-Каиды» — трех чеченцев и саудовца. Для оказания помощи Исламабаду США направили спецназ, сотрудников ЦРУ и разведывательную технику, включая пять вертолетов слежения. Для борьбы с «Аль-Каидой» Вашингтон должен тесно сотрудничать с Пакистаном не только вблизи его западной границы, но и по всей территории. США должны следить за тем, чтобы Исламабад не отступал от своих обязательств о полномасштабном сотрудничестве в войне против терроризма. Для достижения этой цели Вашингтон должен призвать Мушаррафа провести чистку всесильного Управления межведомственной разведки, которое способствовало созданию и деятельности движения «Талибан», и избавиться от оставшихся там офицеров-исламистов. Сотрудничество с Пакистаном имеет решающее значение для искоренения исламских экстремистов в поясе пуштунских племен, который располагается по обе стороны границы с Афганистаном.

• Предоставлять при необходимости военные ресурсы для поддержки ограниченных невоенных функций. Хотя Соединенные Штаты не должны предоставлять свои военные ресурсы для осуществления гуманитарных, миротворческих функций или функций безопасности, их можно использовать в этих целях при соответствии определенным критериям. Например, если какая-либо деятельность, скажем, воздушные перевозки или эвакуация людей в чрезвычайной ситуации, может быть осуществлена только Соединенными Штатами.
  Вооруженные силы США не должны нести ответственность за обеспечение общей безопасности Афганистана и не должны порождать надежду, будто они ответственны за восстановление страны. Большую часть необходимой помощи по восстановлению Афганистана может предоставить международное сообщество. Немцы, например, взяли на себя инициативу по подготовке афганских полицейских сил. США также принимают участие в этом, но не следует задействовать американские военные ресурсы в решении этой задачи.

• Помочь в подготовке афганской армии. Долгосрочная безопасность Афганистана будет зависеть от многих переменных, включая эффективность афганской национальной армии. В мае с.г. инструкторы сухопутных сил США начали набор и подготовку кадров для афганской армии. Соединенные Штаты должны продолжать вкладывать средства в этот проект.
  США и некоторые их союзники располагают редкой квалификацией и оснащенностью для подготовки и создания самостоятельной афганской армии. Достижение этой цели в долгосрочном плане будет способствовать успехам афганского правительства и, в конечном счете, укрепит национальную безопасность США. Однако обязательства в этой области должны иметь ограниченную продолжительность. В настоящее время задача состоит в том, чтобы подготовить в течение полутора лет 14 400 солдат.

• Консультировать афганское правительство по проблемам строительства инфраструктуры и гражданских институтов. После окончания боевых действий в Афганистане должно остаться ограниченное количество персонала. Это специальные группы экспертов по гражданским вопросам, связям с общественностью, психологической войне, военных инженеров и сотрудников Агентства по международному развитию США, которые должны работать с временным правительством, региональными руководителями и вождями племен, консультируя их и оказывая помощь в восстановлении афганской инфраструктуры и гражданских институтов. Для обеспечения стабильности военные советники должны быть интегрированы в афганскую армию на всех уровнях.

• Дать ясно понять, что главный интерес США — предотвратить использование агентами международного терроризма территории Афганистана в качестве базы для операций. Для достижения этой цели угроза массированного и незамедлительного ответного удара со стороны вооруженных сил США должна быть убедительной. Соединенные Штаты должны иметь в своем распоряжении ограниченные, но мобильные силы, готовые нанести быстрый и решительный удар, чтобы предотвращать возникновение новых террористических ячеек на территории Афганистана. В политическом плане на уровне центрального правительства и в местных органах власти должны четко понимать: любой, кто укрывает террористов, готовящих удар по США, лишится политической власти и рискует расстаться с жизнью.

• Принимать реалистичные сроки проведения операций. Президент Буш проделал выдающуюся работу по определению военных целей. Он предоставил военачальникам свободу в разработке и реализации военных планов. Однако по мере завершения боевых действий на него будет оказываться все большее давление с целью определить сроки окончания операции. Он не должен поддаваться этому давлению. Иначе именно фактор времени, а не военные цели, станет определять стратегию. Президент должен быть готов к тому, чтобы выделить столько времени, сколько необходимо, для достижения целей, которые он четко определил после 11 сентября.
  В реальности Соединенным Штатам, возможно, придется сохранять в Афганистане присутствие сил специального назначения в течение продолжительного времени, чтобы совместно с афганским правительством искоренять очаги сил «Аль-Каиды» и талибов. Ведь «Аль-Каида» формировала эти силы в течение целого десятилетия. Следует создать совместные американо-афганские силы быстрого реагирования для проведения операций по поиску и уничтожению террористов.

• Исключить возможность использования боевых подразделений США в миротворческих операциях ООН. США ни при каких условиях не должны предоставлять свои войска в распоряжение Международных сил по оказанию содействия в сфере безопасности — миротворческого подразделения ООН в Афганистане, в состав которого входят 5 тыс. военнослужащих из 19 стран. Их задача — «оказание помощи временному правительству Афганистана в обеспечении безопасности в Кабуле и его окрестностях», а не защита национальных интересов США. Включение войск США в состав этих сил отвлечет и без того ограниченные ресурсы от войны против терроризма. В составе сил ООН в Афганистане американцы могут стать политическими мишенями.
  Соединенным Штатам также следует избегать передачи своих военных ресурсов на проведение новых гуманитарных операций. Действительно, гуманитарные операции внесли большой вклад в ведение войны на ранних этапах. Соединенные Штаты предоставили тонны продуктов питания и медикаментов разоренному афганскому народу, американские солдаты ремонтировали больницы, рыли колодцы и строили школы. Эта кампания фактически была войной за освобождение афганского народа от одного из наиболее жестоких режимов в мировой истории. Но теперь, когда талибы и «Аль-Каида» разгромлены, а общественные институты постепенно начинают функционировать, военные ресурсы США лучше использовать в других целях. Инициативу по осуществлению гуманитарной помощи должны взять на себя другие американские ведомства, другие страны и международные организации.

• Противостоять расширению задач международных миротворческих сил за рамки их нынешней ограниченной роли. Часто звучащее предложение о повторении американского опыта в послевоенной Германии и Японии применительно к Афганистану — ложный путь. Силы ИСАФ не следует использовать для разоружения полевых командиров, как рекомендовали некоторые деятели в ООН. Это имело бы взрывоопасный и контрпродуктивный эффект. Вспомним, что излишне амбициозные действия по разоружению полевых командиров в Сомали в 1993 году, достигшие кульминации в ходе неудачной десантной операции, в конечном итоге привели к гибели 18 американских спецназовцев и сотен сомалийцев и провалу миротворческой миссии ООН.
  Лучший подход — завоевать региональных лидеров на свою сторону, терпеливо вовлекая их в сотрудничество, а не стремясь дразнить их или атаковать в лоб. Вместо того чтобы брать за образец неудавшуюся сомалийскую модель миротворческого вмешательства, приведшую к трагической конфронтации с главами местных кланов, Соединенные Штаты должны стремиться вовлечь афганских полевых командиров в правящую коалицию. Нужно обеспечить их заинтересованность в сотрудничестве с центральным правительством, предоставив им доступ к международной помощи, обеспечив места в госучреждениях для их родственников и пообещав государственные пенсии. Со временем их вооруженных сторонников можно включить в национальную армию или проправительственное ополчение на местах.
  Нереально рассчитывать на то, что афганцы скоро откажутся от своей традиционной трайбалистской политики. В лучшем случае политические правила игры можно будет менять по мере того, как вожди племен и полевые командиры усвоят, что могут добиться большего путем сотрудничества с поддерживаемым США центральным правительством и друг с другом, чем действуя в одиночку по принципу «победитель получает все».
  Такой подход ограничит риск вовлечения ИСАФ в острое внутреннее соперничество, преобладающее в афганской политике. По мере вывода сухопутных войск США из Афганистана может возникнуть необходимость увеличить контингент ИСАФ и расширить сферу его деятельности для заполнения пробелов в обеспечении безопасности. Но в задачи ИСАФ нельзя включать разоружение полевых командиров. Это непременно обернется всплеском ксенофобии.
  Турция, взявшая на себя руководящую роль в ИСАФ и предоставившая самый большой воинский контингент, может сыграть особенно важную роль в стабилизации Афганистана. Этнические и политические связи Анкары с Кабулом уходят корнями в 1920-е годы, когда основоположник турецкого государства Кемаль Ататюрк помог королю Афганистана организовать армию. Созданная Ататюрком модель светского, прозападного, и, тем не менее, преимущественно мусульманского государства — именно та, которую Соединенные Штаты хотели бы распространить на весь регион. Это лучше сделают ее местные приверженцы, а не стратеги «строительства нации» из Вашингтона.
  В связи с сокращением своих оборонных бюджетов многие европейские союзники США не могут внести значимый вклад в войну против «Аль-Каиды». Но их сильные военно-гражданские традиции могли бы позволить им (при условии, что Соединенные Штаты предоставят воздушно-транспортные средства, материально-техническое обеспечение, связь и разведывательные возможности) успешно действовать в ограниченных миротворческих операциях, например, в Кабуле. Присутствие немецких миротворцев — второго по величине контингента ИСАФ — облегчило силам США осуществление военных операций против ячеек «Аль-Каиды» и подготовку к возможной операции в Ираке.

• Поддерживать новый политический порядок, соответствующий реалиям в стране. Политика США должна соответствовать реальным политическим и этническим условиям Афганистана. Следует учитывать, что ключевой политической единицей в Афганистане является племя, а центральное правительство традиционно играет слабую роль.
  Лучшей схемой для управления страной была бы стабильная, но ограниченная центральная власть, когда большая часть полномочий передана на региональный и племенной уровни. Афганистан — творение британской имперской политики XIX века — не нация, а скорее случайный конгломерат племен. Его структура больше отражает былые предпочтения британской администрации, чем этническую или историческую логику. Принцип «один человек — один голос» менее важен для обычного афганца, чем включение его племени в национальную структуру принятия решений. Поддержка политического решения, которое соответствовало бы этим реалиям,— единственный вариант, который дает надежду на долгосрочный успех.
  В соответствии с этим подходом Соединенные Штаты должны выступить в качестве посредника между правительством Карзая и могущественными региональными лидерами. Главам регионов следует поддержать идею подготовки афганской армии силами США и согласиться на то, чтобы эта армия обеспечивала порядок в стране. Со своей стороны центральное правительство должно включить все крупнейшие племена и их вождей в процесс принятия решений. Соединенные Штаты должны содействовать предоставлению регионам и племенам львиной доли полномочий при разделении власти между центром и периферией.
  В результате такого дипломатического подхода у региональных лидеров появится собственный интерес к урегулированию, который заставит их стремиться к сохранению стабильности. Если им четко объяснить, что они сохранят значительную власть, это частично восстановит плюрализм при переговорах и заставит их объяснять принимаемые решения племенам. Такой федеративный подход интегрирует региональных лидеров в послевоенное устройство, превратив их из потенциально деструктивных действующих лиц в позитивную стабилизирующую силу.

• Предложить ограниченное техническое консультирование и помощь для осуществления судебной реформы с целью создания экономических возможностей. США должны предложить правительству Карзая и ряду региональных лидеров техническую помощь по созданию судебной власти, защищающей права собственности. В качестве ограниченной политической инициативы она повысит вероятность долгосрочного экономического роста и обеспечения прав собственности в Афганистане. Это позволит афганцам начать трудный процесс создания правового государства, который интегрирует Афганистан в мировую экономику.
  Предоставление технической помощи для стимулирования свободной торговли как политика дает четкий ответ сторонникам «строительства наций»: она позволяет странам помогать самим себе, направляя их по пути непрерывного роста. Везде, где возможно, США должны поощрять региональные инициативы свободной торговли, особенно в сфере текстильной промышленности и сельского хозяйства. Снижение торговых барьеров в этих секторах — самый верный путь ускорения экономического роста в слаборазвитых странах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Соединенные Штаты одержали решающую победу в первой фазе войны в Афганистане, но теперь им следует адаптировать свою политику и обеспечить мир. Сохранение присутствия США имеет важнейшее значение для развития Афганистана по правильному пути. Ведь именно самоустранение Вашингтона от афганских дел после вывода советских войск в 1989 году помогло ультрарадикальным талибам захватить власть и поставило под угрозу интересы США. Американским лидерам стоит помнить этот урок.

В течение нескольких лет Соединенные Штаты должны сохранять в Афганистане свое военное присутствие для уничтожения остатков сил «Аль-Каиды» и талибов, которые скрываются в отдаленных районах Афганистана и Пакистана. Однако США не должны предоставлять свои военные силы для осуществления миротворческих операций или для бессрочного эксперимента по «строительству нации». Войска США нужны для уничтожения террористов и сокрушения поддерживающих их режимов-изгоев, а не для выполнения неопределенных задач по «завоеванию умов и сердец». Таких политических целей лучше добиваться другими средствами, включая дипломатию, экономическую помощь и техническое содействие.

Соединенные Штаты должны воздать многим афганцам долг благодарности. Они помогли блокировать экспансионистские планы Советского Союза в критическое время «холодной войны» и способствовали выкуриванию террористов Усамы бен Ладена из убежищ в контролируемых талибами районах Афганистана. Вашингтон должен помочь афганцам восстановить стабильную политическую систему и экономику, чтобы воспрепятствовать возврату исламских экстремистов к власти.

Политикам США не следует поддаваться соблазну использовать вооруженные силы для «строительства нации». Американские войска попросту не приспособлены для этой миссии. Как отметил директор Гарвардского института стратегических исследований Самюэль Хантингтон, «вмешательство извне — это либо империализм, либо колониализм, и оба они противоречат американским ценностям».

США могут помочь создать в Афганистане среду для формирования стабильного правительства и содействовать афганцам в восстановлении важных государственных институтов, включая национальную армию и полицию. Но только сами афганцы могут создать нацию.

ВЕРНЫЙ ПУТЬ ИЗ ТУПИКА ВОКРУГ 
МЕЖДУНАРОДНОГО УГОЛОВНОГО СУДА

Дж. Халзман, эксперт по европейским делам в Институте международных исследований им. Дэвисов Фонда «Наследие», и Б. Шефер, стипендиат Центра изучения международной торговли и экономики Фонда, анализируют ситуацию, возникшую летом с.г. в связи с вето Соединенных Штатов на возобновление мандата операции ООН в Боснии и Герцеговине. Соединенные Штаты выразили озабоченность по поводу того, что Международный уголовный суд (МУС) может преследовать в уголовном порядке американских миротворцев даже несмотря на то, что США не ратифицировали договор о МУС.

Вето США не должно было стать неожиданностью для сторонников МУС. Серьезные возражения Америки в отношении этого суда широко известны. Представители США недвусмысленно предупреждали о возможности вето на миротворческие операции в случае, если соглашение о МУС вступит в силу. Как верховный главнокомандующий президент Буш обязан защищать военнослужащих и граждан США от угрозы уголовного преследования со стороны суда, который не имеет законного права судить и наказывать американских граждан. До тех пор, пока не будет найден компромисс, снимающий основания для глубокой озабоченности США, участие Америки в будущих миротворческих операциях ООН и их поддержка не будут гарантированы.

Для выхода из тупика Соединенные Штаты предложили Совету Безопасности решить, может ли МУС привлекать к суду граждан, участвующих в миротворческих операциях ООН. Такая позиция полностью базируется на Уставе ООН, который уполномочивает Совет Безопасности поддерживать мир и безопасность во всем мире. Никакое отдельно взятое государство не может санкционировать операцию ООН, и никакое государство или группа государств не могут вмешиваться в ее деятельность. Таким образом, только Совет Безопасности уполномочен решать, является ли правомерным уголовное преследование со стороны Международного уголовного суда в отношении миротворцев. Иначе МУС получит возможность вмешиваться в полномочия и обязанности Совета Безопасности, зафиксированные в Уставе ООН.

Этот разумный подход позволил бы Соединенным Штатам налагать вето на уголовные преследования, которые они считают необоснованными, защищая демократические права американцев и одновременно давая возможность США по-прежнему участвовать в составе миротворческих операций ООН по всему миру. Если такого компромисса достигнуть не удастся, администрации США следует прекратить участие Америки в миротворческих операциях.

Причины американской озабоченности. МУС является никому не подотчетным бюрократическим органом, претендующим на полномочия арестовывать, судить и наказывать граждан любой страны, обвиняемых в военных преступлениях, геноциде, преступлениях против человечности и «преступной агрессии» (понятие, не имеющее четкого правового определения) и создает возможности для политических манипуляций. Соединенные Штаты должны защитить своих граждан от суда, который не придерживается таких фундаментальных норм, как суд присяжных, равных обвиняемому по положению, защита от вторичного привлечения к уголовной ответственности за одно и то же преступление и право очной ставки с обвиняющей стороной.

По общепринятым нормам международного права, ситуация с МУС вообще не должна беспокоить США, так как они не ратифицировали договора о его создании. Действительно, президент Буш фактически дезавуировал присоединение США к Римскому статуту МУС, уведомив Генерального секретаря ООН, что Вашингтон не ратифицирует его. Основополагающим принципом системы международных отношений является то, что государствам против их воли нельзя навязать ни договоров, ни участия в организациях договоров. Положение статута о том, что МУС имеет полномочия судебного преследования и наказания граждан стран, не являющихся его членами, нарушает международное право.

Президент Клинтон, выражая серьезные сомнения относительно этого несовершенного документа, откладывал его подписание до последнего дня, 31 декабря 2000 года. Его аргументы в пользу членства в МУС состояли в том, что Америка должна обладать правом голоса в дискуссии о структуре МУС, чтобы ее опасения были учтены. Но все попытки США изменить структуру МУС были отвергнуты большинством стран-участниц переговоров. Опасность стала вполне реальной 1 июля 2002 года, когда Римский статут вступил в силу после его ратификации необходимым количеством стран (60). Многие из них являются недемократическими государствами. Единицы из числа ратифицировавших стран играют значительную роль в обеспечении международного мира.

В мае 2002 года, когда США голосовали за продолжение операции ООН в поддержку Восточного Тимора, официальный представитель США в этой организации Дж. Негропонте разъяснил опасения США. 20 июня пресс-секретарь Белого дома А. Флейшер повторил эту позицию, заявив, что «Соединенные Штаты очень озабочены судьбой американских военнослужащих, участвующих в операциях ООН, и возможностью их уголовного преследования по политическим мотивам со стороны Международного уголовного суда». Тогда сторонники МУС предпочли проигнорировать эти предупреждения. Однако они выразили свое возмущение, когда 30 июня Соединенные Штаты в развитие проявления озабоченности предприняли конкретные действия по защите своих граждан.

Спор идет вокруг принципиального вопроса о том, кому, в конечном счете, принадлежит верховенство: национальному суверенитету, предполагающему единственную возможность демократической отчетности, или неподотчетным и непрозрачным бюрократическим органам, не имеющим прямой демократической связи с народами. Принимая во внимание этот принципиальный вопрос, президент Буш правильно заявил, что Соединенные Штаты не согласятся на продолжение операции ООН в Боснии. Фурор вокруг этого заявления скрывает главный императив: если США принимают решение участвовать в миротворческих миссиях ООН, их личный состав должен быть защищен от возможности уголовного преследования в результате политических манипуляций.

Что дальше. Пытаясь преодолеть эту тупиковую ситуацию, администрация США предложила ввести иммунитет от уголовного преследования со стороны МУС сроком на 12 месяцев для военнослужащих миротворческих миссий ООН из стран, не участвующих в Римском статуте. Этот период следует использовать для поиска компромисса. В частности, Совет Безопасности мог бы выступить в качестве арбитра в возможных делах с участием миротворцев ООН. МУС будет иметь право расследовать дело и инициировать судебный процесс против отдельно взятого миротворца только в том случае, если Совет Безопасности проголосует за это.

Это разумное решение соответствует принципам, изложенным в Римском статуте. Миротворческие операции ООН не санкционируются отдельно взятым государством и подотчетны только Совету безопасности. Его члены должны рассматриваться как единое целое в качестве единственного органа, уполномоченного принимать решения относительно целесообразности уголовного расследования со стороны других международных органов. В этом случае ввиду права вето США получат исчерпывающую возможность защищать американцев, оставаясь в составе миротворческих сил ООН и поддерживая их операции. Если такой разумный компромисс будет отвергнут, администрация США должна и впредь использовать право вето на возобновление миротворческих операций.

Заключение. Сохранение тупиковой ситуации противоречит интересам как США, так и ООН. Соединенные Штаты предложили рациональный компромисс: сделать Совет Безопасности ООН полномочным органом, имеющим возможность определять целесообразность уголовных расследований в отношении миротворцев ООН со стороны Международного уголовного суда. Если другие страны действительно считают, что система международных отношений может обеспечить правосудие посредством МУС, они не должны возражать против предоставления права решающего голоса международному институту, наделенному функциями защищать международный мир.

Примечание редакции. Как известно, в конечном итоге выход из сложившейся ситуации был найден в русле тех предложений, которые были сформулированы экспертами Фонда «Наследие».

СОДЕЙСТВИЕ КОЛЛЕКТИВНОМУ ОТПОРУ ТЕРРОРИЗМУ В ЮГО-ВОСТОЧНОЙ АЗИИ

В преддверии регионального форума стран АСЕАН в Брунее 31 июля аналитики Фонда «Наследие» Дана Диллон и Паоло Пасиколан выступили с изложением своих взглядов на международную борьбу с терроризмом в Юго-Восточной Азии. Они отмечали, что отдельные государства Юго-Восточной Азии добились ощутимых успехов в борьбе против терроризма. Однако, действуя коллективно, страны-участницы Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)— крупнейшей многосторонней организации этого континента — могли бы достичь большего.

АСЕАН как организация сделала довольно мало для координации антитеррористических усилий ее стран-участниц. Такая реакция на проблему терроризма является симптомом ее хронической неспособности направлять действия ее членов в единое русло на любом фронте. Практическое военное сотрудничество между странами-участницами АСЕАН — большая редкость.

В то же время терроризм в Юго-Восточной Азии закрепился так глубоко, что для его искоренения явно недостаточно локальных инициатив отдельных государств. Антитеррористические операции в Юго-Восточной Азии являются обузой для вооруженных сил США. Соединенные Штаты должны приветствовать и поддерживать региональное сотрудничество, которое аккумулировало бы ограниченные ресурсы региона и сокращало его зависимость от США. Это помогло бы подправить репутацию АСЕАН как «простой говорильни».

Безопасность и война против терроризма. Отдельные страны Юго-Восточной Азии уже внесли свой вклад в войну против терроризма, ускорив проведение в жизнь существующих антитеррористических законов или приняв новые нормативные акты, предоставляющие правоохранительным органам больше полномочий по отслеживанию террористов. В Малайзии арестовано 62 террориста со связями по всему миру, включая членов ячейки «Аль-Каида», которая разрабатывала планы взрывов в посольствах США в этом регионе. В Сингапуре создан Секретариат по национальной безопасности для «разработки более последовательного подхода к обеспечению национальной безопасности страны», в частности, защиты против терроризма. Другие страны тоже приняли подобные меры.

США должны убеждать другие страны прикладывать большие усилия для поимки террористов.

Усилить практическое сотрудничество в сфере безопасности. АСЕАН как организации предстоит еще многое сделать для укрепления безопасности. Фундаментальный принцип взаимного невмешательства во внутренние дела породил институциональное отвращение к конкретному сотрудничеству. Более того, в отношениях между странами АСЕАН все еще присутствует определенная доля взаимного недоверия, вызванного территориальными спорами и соперничеством периода «холодной войны».

Именно по этим причинам Филиппины обратились не к Сингапуру, а к Соединенным Штатам за материально-технической и экспертной помощью, когда поняли, что их армия плохо подготовлена к борьбе с партизанами Абу Сайафа, ведущими боевые действия в джунглях. Однако Сингапур, их сосед и партнер по АСЕАН, располагает самой современной армией в регионе, имеющей здесь в принципе такие же военные возможности, что и США. Манила же не обратилась к Сингапуру за помощью, да он и сам ее не предложил.

Коллективная борьба против терроризма может стать практической мерой доверия и возможностью создать формальные процедуры сотрудничества в сфере безопасности. Такое сотрудничество возникает в каждом конкретном случае. Например, по наводке сингапурских властей на Филиппинах был арестован Фатхур Рохман Аль-Гози, главный подрывник «Аль-Каиды». Однако когда острота событий 11 сентября спадет, без формальных процедур такое сотрудничество может ослабнуть. Для предотвращения этого Индонезия, Малайзия и Филиппины подписали трехстороннее «Соглашение об обмене информацией и создании процедур связи». Остальные члены АСЕАН должны последовать их примеру.

Когда сотрудничество в сфере безопасности будет официально оформлено, его можно распространить и на другие области. Юго-Восточная Азия изобилует межобщинными распрями по религиозным или этническим признакам. К счастью, регион достаточно разнороден, и в нем объективно есть стороны, способные посредничать при переговорах и добиваться мирного урегулирования. Например, в связи с тем, что большинство жителей Таиланда не являются ни христианами, ни мусульманами, его дипломаты могли выступать как посредники между отдельными воюющими между собой индонезийскими общинами (на Молуккских островах), а солдаты — как миротворцы.

США должны выдвинуть предложение о проведении в будущем военных учений АСЕАН по образцу американо-филиппинских военных учений «Баликатан». В этом году они проводились на о. Базилан, где террористы Абу Сайафа удерживали американских заложников. Силы США и Филиппин отрабатывали учебные задачи, совпадавшие по характеру с ведущимися боевыми действиями. Эти учения заставили Абу Сайафа покинуть Базилан, что привело к разрешению кризиса с заложниками.

Эту модель можно применять и к другим проблемам безопасности. Например, в Малаккском проливе — самом пиратском месте в мире — можно было бы провести комбинированные учения ВМС. АСЕАН должна проводить такие операции самостоятельно, а США следует приветствовать дополнительные расширенные учения с участием других членов регионального форума АСЕАН.

Заключение. Хотя традиционный путь АСЕАН всегда заключался во взаимном невмешательстве во внутренние дела, распространение терроризма и других транснациональных преступлений требует отпора со стороны всего региона. Являясь единственной многосторонней организацией Юго-Восточной Азии, АСЕАН должна стать движущей силой такой коллективной акции. США должны убедить ее участников, что терроризм остается приоритетной проблемой, и рекомендовать странам региона решать ее коллективно.

Военное сотрудничество следует рассматривать не как отказ от суверенной ответственности, а как обретение новых возможностей обороноспособности, поскольку оно помогает странам региона противостоять внешним угрозам. В результате совместной борьбы с терроризмом возникнет доверие между странами-участницами АСЕАН, а также появится возможность создать формальные процедуры сотрудничества в сфере безопасности, которые можно применять и в других конфликтах в случае их возникновения.